강원택 교수, '한국정치의 변화와 개혁과제' 강의 요지

[편집자주] 강원택 서울대 교수(정치외교학과)는 2022.11.22(화) 오후 동국대학교 행정대학원 신문명정치아카데미 최고위과정 학생들을 대상으로 '한국정치의 변화와 개혁과제(기로에 선 한국 민주주의)'라는 주제로 강의를 하였습니다. 강 교수의 이날 강의 내용 중 일부 내용을 메모를 바탕으로 아래에 싣습니다. 속기를 한 것이 아니므로, 일부는 사실과 다를 수도 있음을 양해 바랍니다. 아래 내용 중 '*' 표시가 있는 글은 필자 개인의 주관적 판단이나 생각을 적은 것이므로 참고 바랍니다.

(강의하는 강원택 교수)

강원택 교수 강의 요지(2022.11.22.)

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-대한민국의 역사는 박정희가 지은 집, 박정희가 집을 지었다. 권위주의적 집이다. 우리 사회가 아직 박정희 패러다임을 못 벗어났다. 민주화에 가장 가장 저평가된 분으로 두 사람을 꼽을 수 있다. 노태우 전 대통령과 YS(김영삼 전 대통령)이다.

노태우 대통령은 ‘권위주의 유산과 반공 이데올로기’를 ‘북방정책’으로 극복했다. 노 대통령은 내무부 장관, 체육부 장관 등 2개 장관을 역임 했는데, 체육부 장관은 88서울올림픽의 성공적 개최 역할을 맡은 것이다. 그 전에 1980 모스크바 올림픽 반쪽->미국 LA 올림픽 반쪽->그리고 1988 한국 서울 개최->노, 대통령 후보 시절부터 북방정책, 올림픽 얘기 꺼냈다. 북방정책이 어마어마하게 기여했다. 당시 군부 내 반발 컸다. 민병돈 육사 교장이 졸업식에 참석한 노 대통령에게 인사말 하러 나올 때 경례 안 하고, 들어갈 때도 인사 없이 들어갔다. 당시 군부의 변화에 대한 저항의 단면이다. 노태우 대통령 때 인천공항, KTX, 서해고속도로 등 국내 인프라 구축했다.

YS는 한국의 민주주의를 공고화했다. 안정적으로 민주주의를 공고화한 것은 김영삼을 빼고 평가할 수 없다.
1) 정치화된 군인을 어떻게 통제할 것인가?
2) 나를, 친구를, 가족을 괴롭힌 사람들을 어떻게 할 것인가? 죄지은 사람들이 아무 벌도 안 받고 거리를 활보하고 다니더라, 이런 것이 신생국가에서 가장 큰 어려움이다.
이 2가지를 YS가 다했다.

YS는 수방사, 기무사령관 인사 노력했다. 전군 주요지휘관들을 만났다. 그때까지 지지도 80%였다. 기대감을 정치적 자원으로 활용했다. 우리나라 군부는 미얀마 이런 곳과 달랐다. 5공화국은 군부 전체가 아니라 하나회 파벌이 장악하고 있었다. 하나회 다 처리했다. YS가 이걸 빼내고 그동안 소외감 느꼈던 군인들을 대우했다. 정치 충성도 높아졌다. 이제 정상적인 나라가 됐다. YS는 이것만 하더라도 높게 평가받아야 한다. 금융실명제 단행했다. 비서실장과 경제수석 따로 불러 물어봤다는 것 아니냐. 박관용 실장, YS가 물어보자 좋은 거 아니냐고 대답했다고 한다. YS는 "지금 하고 있다. 재무부 공무원들이 안가서 작업 중이다. 청와대서 내하고 너밖에 모른다. 새 나가면 너다."라고 했다고 한다. 그 유탄 맞는 사람이 노태우다. 아들 김현철도 유탄 좀 맞았다.

5공 재판 다시 했다. 연구할 수 있는 좋은 기록이 당시의 ‘검찰 조서’다. 법으로 갈 수 없다. 기소 끝난 상황이었다. 그래서 국회에서 특별법 만들었다. 소급입법에 가깝다고 생각한다. 5명이 위헌 결정을 내렸는데 6명이 돼야 위헌인데 머리를 쓴 것 같다. 성공한 쿠데타도 처벌받을 수 있다(*는 사례가 됐다). 김대중, 여야 평화적 정권교체 기반은 YS가 닦았다. 군부의 저항을 누그러뜨렸다.

(강원택 교수 강의 듣는 최고위과정 학생들)

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DJ 집권 전과 후의 지역주의는 다르다.
2002년 대선 때와 2006년 (노무현 정부 후반) 설문 조사했는데, 2002년 대선 때 조사는 대부분 정치적 이유가 많고, 2005년 설문에서는 집값 등 경제문제가 이슈 됐다. 대선 때와 집권 후반기-> 이유가 달려졌다.(*대선 때는 정치적 욕구와 정치적 평가가 강하고, 집권 후반기는 정치적 욕구보다는 실생활에 도움 여부 등 경제 사회적 평가가 강하다고 볼 수 있겠다.) 오늘날(2022년 11월 현재) 거대 담론은 민주, 자유, 통일, 내 삶과 관련된 주택, 환경문제이지만, 2007년(노무현 정권 말기, 부동산 정책 실패) 때는 박정희 신드롬 생겨났다. 경제성장과 먹고사는 문제는 이명박 당선(박정희 독재 무서움 빠지고 먹고 사는 것 해결)에 기여했다.

우리나라 거대 양당을 보면, 아직도 '국민의힘-> 산업화 세력의 대표주자', '더불어민주당-> 민주화 세력의 대표주자'로 남아있다. 이제 막다른 길에 왔다. 새로운 길을 찾아가야 한다. 결국은 정치가 풀어줘야 하는데. 여기 여러분들이 정치개혁도 하고 국회의원이 돼서 해결해주기를 기대한다.

우리는 박정희 패러다임의 시대를 살아왔다. 박근혜 탄핵은 박정희 패러다임의 종식이라고 생각했다. 그런데 문재인 5년 동안 박정희 패러다임을 벗어나지 못했다. 하는 것이 똑같았다. 근본적으로 변화가 필요하다. 박정희, 서독 아우토반 가고 나서 우리도 하나 만들어야겠다. 당시 경부고속도로 예산이 정부의 1년 예산보다 많았다. 당시 2년 5개월 걸려 4차선 고속도로 완성했다. 당시는 4차선 가운데 막이 없었으나 이후 설치한 것이다. 구글에서 경제개발 5개년 계획 그림 이미지를 우연히 얻었다. 신기한 사실을 깨달았다. 당시는 저렇게 5년 계획의 그림을 그리면 가능했구나. 그러나 지금은 불가능하다. 오늘날은 이게 안된다. 요즘은 토지 수용에만 수년 걸린다.

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1945년 일본 강한 국가체제였다. 일본 착취의 통제시스템이 작동하고 있었다. 6.25전쟁 나면서 강한 국가, 공안 기관이 필요해졌다. 경제개발로 경제 관료가 생겼다. 우리는 매우 매우 강한 국가다. 이것은 아직 해소 안됐다.
과거 문교부 시절 목표는 문맹률 낮추고, 선진기술 모방 정보 교육이었는데 효과적이었다. 이제는 세상이 달라졌다(*교육의 목표가 바꿔야 한다는 뜻으로 보인다).

지식이 기반이 되는 새로운 사고가 필요하다. 그런데 억압적 제도 교육이 되었다. 제가 학회 갔다가 서류 하나 안 냈다고 경고받았다. 우리 학교 총장도 똑같은 걸 받았다. 여전히 교육관료 곳곳에 있다. 이거 극복하지 않으면 앞으로 나아갈 수 없다. 강한 대통령 곁에 관료들이 붙어 있다. 이제는 통치보다 민간영역으로 나아가야 한다. 대통령제도는 정점에 한 사람이 있다. 강한 국가 해체돼야 하는데, 뭔가 시급한데 잘 안 되고 있다.
문재인: 2017년 대선으로 행정부 장악(○), 2018년 지방선거 압승으로 지방정부 장악(○), 2020년 총선 코로나로 국회 장악(○), 180석을 가져갔다. 게다가 적폐 청산으로 박근혜 정부 사법부 수장도 사법 대상에 올렸다. 그런데 정작 문재인 대통령은 뭐를 남겼나? 부동산문제 안 볼 수가 없다. 힘은 제왕적인 것 같았은데 실제로 이룬 것은 없었다.

윤석열 대통령은 만일 내후년 선거에서 왕창 지면 레임덕에 빠질 것이다. 지금 체제(*국회 의석, 거대 야당)는 자기가 만든 것은 아니다. 2년 후 선거는 자기가 만든 것이 된다. 그 이후는 되는 것도 없고, 안 되는 것도 없을 것이다.

‘87년 체제’ 자료가 거의 없다. 인터뷰를 했다. 8인 정치회담 모범답안은, 유신 이전으로 되돌아가는, 이 헌법은 미래 지향적 헌법이 아니었다. 5년 단임제 왜 나왔나? 전두환 대통령은 자신이 단임(7년) 한 거 스스로 어마어마한 업적으로 생각했다. 여야가 5~6년으로 회의했는데, 처음엔 6년이 유력했다. 양김이 혹시나 내가 떨어지면 6년은 길다. 그래서 5년 단임으로 정해졌다.

우리나라 대통령은, 이미 87년 대통령은 이만큼 이미 올라갔다고 생각한다. 미국 대통령은 13개 STATE를 합중국으로 만들면서 나왔다.

우리나라 제헌의회 첫 헌법은 내각제였다. 해방 후 이승만 인기 높아 나 대통령제 안 하면 안 할 거야. 이승만 주장이 받아들여져 최종적으로 대통령제+내각제 헌법이 됐다. 1962년 헌법에 국가원수 없었다. 유신헌법에서 1인 독재하기 위해(*넣었다). 이게 5공화국 헌법으로 넘어왔고, 87 헌법으로 넘어왔다.

(강원택 교수)

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윤석열 대통령은 취임한 지 6개월 만에 퇴임하라는 소리 나오고 있다. 과거 이승만, YS, DJ 때 같으면 상상도 못 할 일이다. 그만큼 권위를 인정받지 못하고 있다. 역량과 리더십에 문제가 있는 것이다. 이재명 후보가 됐더라도, 누가 대통령이 됐던 똑같은 현상이 일어났을 것이다.

점점 더 의회정치의 오랜 경험을 쌓았던 사람들이 아니다. 옛날 왕들은 아들을 가장 뛰어난 학자에게 맡겨 왕좌에 오를 준비를 시켰다. 지금은 세간의 인기를 얻으면 바로 대통령이 된다.

1) 대통령의 카리스마? 그동안 쌓아온 역량 이런 거 나타나기 힘들다. 정부 정책의 메시지가 가려면 15~20년 가야 되는데, 정권이 5년마다 바뀐다? 정책이 지속될 수 없다. 박근혜 정부 들어서자 이명박 정부의 녹색성장의 ‘녹색’이 없어졌다. 창조경제 했다. 5년마다 이게 계속 이런 식이다.
장기적인 어젠다가 이어지지 않는다.
세상이 바뀌지 않는다. 우리가 처해있는 상황이다.
박근혜 대통령 국무회의 때 ‘적자생존’ 유행했다. ‘적어야 산다’는 뜻이라고 했다. 적는다고 얼마나 실현될까?
혼자서 나라 전체, 행정부 끌고 가는 것은 어렵다.

문재인 대통령은 청와대 중심으로 끌고 갔다.
저는 일단 개헌해야겠다. 우리나라 국민들은 대통령에 기대감 있다. 권력 디자인은 사람에 대한 불신을 전제로 해야 한다.
총리에게 국내, 대통령은 외교, 국방, 통일(북한)로 역할 분담한다고 하면, 한미 FTA는 대통령의 외교문제일까 총리의 국내 경제문제일까. 북한 개성공단에 대해서 확장하자는 대통령과 줄이자는 총리가 있다면 어떻게 해야 하나. 뚜렷하게 대통령과 총리가 대립하면 뭐가 문제인가. 총리의 역할을 정확하게 디자인하는 것이 중요하다. 경제인은 살아남기 위해 소비자들의 요구를 반영해야 한다. 이것의 핵심은 경쟁이다. 그런데 전 세계적으로 독점과 카르텔은 문제다.(*우리나라 정치에 이런 문제가 있다.) 지방 가면 독점이다. 독점의 정치는 소비자 신경 안 쓴다. 제일 신경 쓰는 것은 공천권이다. 공천 관련 부정적 인식이 크다. 국회의원 왜 못마땅하냐? 공천권 행사 때문이다.

2) 지금 국회가 ‘87 체제’ 이후 가장 최악이다. 민주화 이후 양당 비중이 가장 크다. 약 95%. 2개 정당이 하니까 더 나빠진다. 지금 체제는 88년 4당체제-> 90년 3당 체제-> 오늘날 양당 체제의 기원이다. 모습은 바뀌었으나 본질은 바뀐 것이 없다.(*4당체제가 30여 년 동안 4당->3당-> 양당으로 굳어진 것을 보면, 양당 외 제3당의 출현은 가능해도 지속 가능한 제3당의 존립은 어렵다는 결론이 나온다. 여러 차례 실험이 있었으나 성공하지 못했다. 예컨대 자유민주연합, 꼬마민주당, 통일국민당, 자유선진당, 국민의당 등)

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경제를 살리려면 경쟁체제 도입해야 한다. 그런데 우리나라 정당은 경쟁체제가 아니다. 민주당이 가장 (의석수가) 적었을 때가 2008년 총선(18대 국회) 때이고, 국민의힘은 2020년 총선(21대 국회)이다. 양당은 절대 안 죽는다. 정당정치, 새로운 정치를 해야 한다. 특정세력의 정당이 지역을 분점하고 있다, 정당에 경쟁체제 도입 안되면 상당히 심각한 문제다.

1945년 해방(광복)됐을 때 2한국서 자유민주주의 아는 사람이 얼마나 됐을까. 10% 됐을까. 15년 만에 지식인, 교수들, 배운 사람들 나왔다. 1960년 이승만 물러났다. 아, 나라님도 다른 짓을 하면 물러나는구나(1960.4.19.). 자유주의적 가치, 민주공화정. 김종필, 민주공화당 당명을 어떻게 지었을까. 매우 궁금했다. 정치학자를 만나서 들었다. 영국과 미국이 자유시스템 잘하고 있으니까 두 나라를 봤는데, 영국은 노동당이 있는데 아니네 했다. 미국을 보니 민주당과 공화당이 있다. 그래서 두 당을 합쳐 민주공화당이라고 지었다고 했다는 말을 듣고 너무 허무했다.
보고 싶은 것만 보고 믿고 싶은 것만 믿고 싶다는 말이 있다. 북한체제. 나는 선이고 너는 악이다. 싫어하는 것은 서로 다름을 인정하지 않기 때문이다.

(학생들의 질문지에 답변하고 있는 강운택 교수)

[질문 답]
1. 박정희 평가: 잘한 것 많고 잘못한 것 있다. 사람이다. 자꾸 영웅시하면서 잘못된 것 감추고, 한쪽에서는 잘못된 거 비판만 하고 이제 역사에서 균형 있는 평가를 내려야 한다. 모택동도 '공칠과삼'이란 말 있다. 너무 한쪽으로 하는 것은 문제 있다. 이승만, 김구도 마찬가지다. 김구는 1948년 선거 불참했다. 선거 참여했다면 그 뒤에 역사가 많이 바뀌었을 것이다. 나는 이 점에서 김구 비판적이다.

2. 거대 야당의 입법독재: (윤석열 대통령 취임 후) 몇 년 지켜보는 것이 예의라고 생각한다. 우리나라는 대통령이 어젠다 던지고 국회가 따라주는 것이 관행이다. 새로운 선거(윤석열 집권 후 총선) 끝나지 않았다면 대통령이 이끌어가는 것을 지켜보는 게 예의다. 정권이 바뀌면 집권할 수 있는데 역지사지다. 야당은 속 좁은 정치를 한다. 양쪽 다 바뀌어야 한다.

3. 분권적 대통령제: 지난날 국회의장들(강창희 정의화 정세균 문희상 등) 할 때 개헌 회의 가보면 총리와 내각을 강화하자는 데 공감하는데, 대통령에 대해서는 이견이 있다. 문재인 대통령 개헌안이 2016~17년인데, 그게 할 생각이 없었던 것 같다. 대통령이 만들어 국회에 보고하면서(?) 법무장관이나 총리, 최소한 법제처장 이 나와서 읽어야 하는데 청와대의 일개 비서(조국 민정수석)가 읽었다. 개헌할 생각이 없구나 하는 생각이 들었다.

4. 결선투표제: 지금보다 장점이 있다. 당선 대통령은 과반이 지지한 대통령이 된다. 단점은 그(선거) 이전에 파투 날 가능성이 있다. 당밖으로 나가서 출마할 수도 있다. 나는 대통령은 나라의 어른이었으면 좋겠다고 생각한다. 갈등을 조정하고 국민을 통합하는 대통령이면 좋겠다. 문재인 대통령이 아쉬운 것은 갈등의 중심에 있었다는 것이다. 지금도 갈등 조정은커녕 갈등의 정점에 있다.

5. 대통령의 권한과 역할: 대통령을 어떻게 뽑더라도 어떤 역할을 맡길 것인가 중요하다.

6. 좌파와 우파의 분별: 좌파와 우파, 학문적으로 보면 어렵다. 1) 가장 일반적으로 물어보는 것이 1부터 10까지 숫자 나열해놓고(1—4-5-6-7—10) 하는 거다. 지표상 1-4까지는 좌, 5-6은 중도, 7-10은 우로 구분한다. 2) 경제적으로 분배와 성장, 어느 것이 중요하냐라고 묻기도 한다. 분배는 좌, 성장은 우가 된다.
3) 사회적으로 전통적 질서 권위와 개인 자유를 선택하게 한다. 납세도 설문 대상이다. 납세는 미국을 갈라 놓고 있다.